3. EVALUATIE ACHTERAF, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
Raadplegingen van belanghebbenden
Overeenkomstig de richtsnoeren voor betere regelgeving hebben meerdere raadplegingsactiviteiten plaatsgevonden:
–de aanvangseffectbeoordeling (het stappenplan), waarop 114 reacties zijn gekomen;
–de openbare raadpleging 64 , waarop 473 461 antwoorden zijn gekomen en die 122 785 handtekeningen van burgers heeft opgeleverd, waarvan de meeste werden ingediend via campagnes die gebruikmaakten van vooraf ingevulde vragenlijsten, en 149 standpuntnota’s;
–een specifieke raadpleging van sociale partners;
–een aantal workshops en vergaderingen voor belanghebbenden, bv. vergadering van de Informal Company Law Expert Group (ICLEG), die hoofdzakelijk bestaat uit juridische academici inzake vennootschapsrecht, die vergaderen met vertegenwoordigers van de lidstaten in de Company Law Expert Group (CLEG), en
–conferenties en vergaderingen met ondernemersorganisaties, individuele ondernemingen, met inbegrip van vertegenwoordigers van kleine en middelgrote ondernemingen (kmo’s), het maatschappelijk middenveld, met inbegrip van niet-gouvernementele organisaties en organisaties zonder winstoogmerk, alsook internationale organisaties, zoals de OESO.
Globaal gezien is uit de raadplegingsactiviteiten gebleken dat belanghebbenden over het algemeen ruim erkennen dat er behoefte is aan een EU-rechtskader voor passende zorgvuldigheid 65 . Met name grote ondernemingen in de raad vroegen naar een grotere harmonisatie op het gebied van passende zorgvuldigheid om de rechtszekerheid te verbeteren en gelijke mededingingsvoorwaarden te creëren. Burgers en verenigingen van het maatschappelijk middenveld beoordeelden het huidige regelgevingskader als ondoeltreffend om te zorgen voor een verantwoordingsplicht van ondernemingen voor negatieve effecten op de mensenrechten en het milieu.
Een ruime meerderheid van de respondenten van de openbare raadpleging, waaronder de meeste deelnemende lidstaten, was eerder voorstander van een horizontale benadering van passende zorgvuldigheid dan van een sectorspecifieke of thematische benadering 66 . Ondernemingen gaven aan dat zij vreesden voor het risico op concurrentienadeel ten aanzien van ondernemingen uit derde landen die niet dezelfde verplichtingen hebben. Zo ook waren de meeste respondenten het ermee eens dat de regels voor passende zorgvuldigheid ook van toepassing moeten zijn op ondernemingen uit derde landen die niet gevestigd zijn in de EU maar activiteiten van een bepaalde omvang in de EU uitoefenen 67 .
Met betrekking tot een handhavingsmechanisme dat gepaard gaat met een verplichte passende zorgvuldigheid gaven alle groepen belanghebbenden die antwoordden op de openbare raadpleging met een meerderheid aan dat toezicht door bevoegde nationale autoriteiten met een mechanisme van EU-samenwerking/-coördinatie de geschiktste optie is 68 .
Een meerderheid van de respondenten in alle groepen belanghebbenden was van mening dat bindende regels met streefcijfers de optie was die de meeste kosten met zich meebracht, maar ook algemeen de meeste voordelen. Hoewel de meeste respondenten de positieve effecten voor derde landen zagen, vreest een deel van de respondenten potentiële negatieve effecten van regels van passende zorgvuldigheid voor derde landen als ondernemingen die investeren in derde landen met zwakke mensenrechten, met inbegrip van sociale en arbeidsrechten, en milieubescherming, zich uit die landen zouden moeten terugtrekken.
Gedetailleerde informatie over de raadplegingsstrategie en conclusies van de raadplegingen van belanghebbenden zijn te vinden in bijlage 2 bij het effectbeoordelingsverslag.
Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
Om de analyse van de verschillende opties te ondersteunen, kende de Commissie ondersteuningscontracten toe aan externe deskundigen voor een onderzoek naar zorgvuldigheidsvereisten in de toeleveringsketen 69 en voor een onderzoek naar de plichten van bestuurders en duurzame corporate governance 70 . Deze deskundigen werkten tijdens de verschillende fasen van het onderzoek nauw samen met de Commissie.
Bovenop deze ondersteunende onderzoeken werd aanvullende deskundigheid vastgesteld via literatuuronderzoek en via de antwoorden op de raadpleging van belanghebbenden.
Naast de vermelde ondersteunende onderzoeken, vergaderingen van deskundigengroepen en raadplegingen van belanghebbenden besteedde de Commissie ook veel aandacht aan de toepasselijke resolutie van het Europees Parlement en aan de conclusies van de Raad. De resolutie van het Europees Parlement van 10 maart 2021 bevatte aanbevelingen aan de Commissie over passende zorgvuldigheid van ondernemingen en verantwoording van ondernemingen, waarin de Commissie werd opgeroepen EU-regels voor te stellen voor een omvattende zorgvuldigheidsverplichting in het bedrijfsleven. In de conclusies van de Raad over mensenrechten en fatsoenlijk werk in mondiale toeleveringsketens van 1 december 2020 werd de Commissie opgeroepen een voorstel voor een EU-rechtskader op te stellen over duurzame corporate governance, met inbegrip van sectoroverschrijdende zorgvuldigheidsverplichtingen in het bedrijfsleven van ondernemingen in mondiale waardeketens.
Effectbeoordeling
De analyse in de effectbeoordeling had in ruime zin betrekking op het probleem dat voortvloeit uit de behoefte om duurzaamheid in corporate governance- en managementsystemen te versterken, met twee dimensies: (1) in risicobeheersystemen en besluiten van ondernemingen wordt onvoldoende rekening gehouden met belangen van belanghebbenden en (duurzaamheids-)risico’s in verband met belanghebbenden voor ondernemingen; (2) ondernemingen beperken hun negatieve effecten op de mensenrechten en het milieu onvoldoende, beschikken niet over passende governance, managementsystemen en maatregelen om hun schadelijke effecten te beperken.
Na overweging van verschillende beleidsopties, hoofdzakelijk op het gebied van de plichten inzake passende zorgvuldigheid in het bedrijfsleven en de plichten van bestuurders, werd in de effectbeoordeling een voorkeurspakket van beleidsopties voorgesteld rond drie elementen: passende zorgvuldigheid in het bedrijfsleven, plichten van bestuurders en vergoeding, die elkaar aanvullen.
De ontwerpeffectbeoordeling werd op 9 april 2021 ingediend bij de Raad voor regelgevingstoetsing van de Commissie. Na de negatieve opinie van de Raad werd op 8 november 2021 een herziene effectbeoordeling bij de Raad ingediend voor een tweede opinie. Hoewel de Raad vaststelde dat het verslag als reactie op zijn eerste opinie aanzienlijk was herzien, gaf hij toch een tweede negatieve opinie op 26 november 2021 71 , waarin de behoefte werd benadrukt aan beleidsrichtsnoeren over het feit of, en onder welke voorwaarden, het initiatief voor duurzame corporate governance kon worden voortgezet. De Raad behield zijn negatieve opinie omdat hij van mening was dat de effectbeoordeling tekortschoot bij (1) het aanpakken van de probleembeschrijving en het verstrekken van overtuigend bewijsmateriaal dat bedrijven in de Unie, met name kmo’s, niet al voldoende duurzaamheidsaspecten weerspiegelen of onvoldoende prikkels krijgen om dit te doen; (2) het verstrekken van een toepassingsgebied van beleidsopties en het vaststellen of volledig beoordelen van belangrijke beleidskeuzen; (3) het beoordelen van de effecten op volledige, evenwichtige en neutrale wijze en het weerspiegelen van onzekerheid met betrekking tot de uitvoering van voordelen en (4) het aantonen van de evenredigheid van de voorkeursoptie.
Om de opmerkingen van de tweede negatieve opinie van de Raad aan te pakken, is de effectbeoordeling daarom aangevuld met een werkdocument van de diensten over de follow-up van de opinie van de Raad waarin aanvullende verduidelijkingen en bewijzen worden verstrekt over de gebieden waarop de Raad specifieke suggesties voor verbeteringen had gedaan.
Volgens de regels voor betere regelgeving van de Commissie is een positieve opinie van de Raad voor regelgevingstoetsing vereist opdat een document naar de fase van vaststelling kan overgaan. De vicevoorzitter voor Interinstitutionele Betrekkingen en Prognoses kan evenwel toestaan dat de voorbereidingen voor een initiatief dat een tweede negatieve opinie van de Raad voor regelgevingstoetsing heeft gekregen, worden voortgezet. Er zij op gewezen dat de opinies van de Raad voor regelgevingstoetsing een beoordeling zijn van de kwaliteit van de effectbeoordeling en niet van het hiermee verbonden wetgevingsvoorstel.
Nog in het licht van de goedkeuring door de vicevoorzitter voor Interinstitutionele Betrekkingen en Prognoses achtte de Commissie het passend het initiatief voort te zetten om de volgende redenen:
–het beleidsbelang van dit initiatief voor de beleidsprioriteit van de Commissie van “een economie die werkt voor de mensen”, ook in de context van het pakket duurzame financiering en de Europese Green Deal en
–de urgentie van maatregelen op het gebied van passende zorgvuldigheid in de waardeketen als bijdrage aan de duurzaamheidstransitie, en om het risico van de toenemende versnippering van de eengemaakte markt aan te pakken, alsook het standpunt dat
–de verstrekte aanvullende verduidelijkingen en bewijzen de tekortkomingen van de effectbeoordeling die de Raad voor regelgevingstoetsing had vastgesteld, op bevredigende wijze hebben aangepakt en in overweging werden genomen in het aangepaste wetgevingsvoorstel.
Wat het belang en de urgentie van het initiatief betreft, stelde de Commissie ook vast dat het initiatief was opgenomen in de gezamenlijke beleidsprioriteiten voor 2022 door het Europees Parlement, de Raad en de Commissie.
Na zorgvuldige analyse van de bevindingen van de Raad en overweging van de verstrekte aanvullende verduidelijkingen en bewijzen is de Commissie van mening dat het voorstel, dat significant werd herzien in vergelijking met het pakket beleidsopties dat door de effectbeoordeling naar voren was geschoven, het nog steeds mogelijk maakt aanzienlijke vooruitgang te boeken naar de algemene doelstelling om het potentieel van de eengemaakte markt beter te benutten en bij te dragen aan de overgang naar een duurzame economie en om duurzaam en verantwoord gedrag van ondernemingen op de lange termijn te stimuleren. De richtlijn is specifieker en doelgerichter in vergelijking met de voorkeursoptie die in de ontwerpeffectbeoordeling is beschreven. De kern hiervan is de zorgvuldigheidsverplichting, terwijl de plichten van bestuurders aanzienlijk worden beperkt door ze in hoge mate te koppelen aan de zorgvuldigheidsverplichting. Bovendien is het toepassingsgebied van passende zorgvuldigheid aangepast. Een gedetailleerde beschrijving van de aanpassingen die zijn aangebracht aan het voorkeursoptiepakket van de effectbeoordeling is te vinden in het begeleidende werkdocument van de diensten, dat de follow-up van de opinie van de Raad voor regelgevingstoetsing en aanvullende informatie bevat.
Kortom, het “personele toepassingsgebied”, d.w.z. welke bedrijfscategorieën gedekt zijn, is aanzienlijk verkleind na overwegingen op basis van de opmerkingen van de Raad over de beschrijving van het probleem, met name met betrekking tot kmo’s, en over de evenredigheid van de voorkeursoptie. Concreet zijn kmo’s nu volledig uitgesloten van het toepassingsgebied en is de dekking van sectoren met een bijzonder grote impact verschoven naar uitsluitend ondernemingen met meer dan 250 werknemers en een wereldwijde netto-omzet van meer dan 40 miljoen EUR (terwijl grote ondernemingen die de grenzen van zowel 500 werknemers als een wereldwijde netto-omzet van 150 miljoen EUR overschrijden, onder het toepassingsgebied vallen, ongeacht in welke economische sector zij actief zijn). De sectoren met een bijzonder grote impact worden in de tekst rechtstreeks gedefinieerd, waardoor ook rekening wordt gehouden met de opmerkingen van de Raad betreffende wetgevingstechniek. De definitie van sectoren met een bijzonder grote impact is beperkt tot sectoren met een hoog risico op nadelige effecten en waarvoor OESO-richtsnoeren bestaan. Voor midcapondernemingen in sectoren met een bijzonder grote impact zullen de regels van toepassing zijn na een overgangsperiode van twee jaar zodat zij meer tijd hebben om zich aan te passen. Daarnaast zijn de zorgvuldigheidsverplichtingen van deze ondernemingen slechts beperkt tot ernstige effecten die relevant zijn voor hun sector.
Om de doelstellingen van het initiatief daadwerkelijk te behalen, is het toepassingsgebied van dit voorstel uitgebreid naar ondernemingen uit derde landen. Alleen niet-EU-ondernemingen met een direct verband met de markt van de Unie en die voldoen aan vergelijkbare drempelwaarden voor omzet als EU-ondernemingen, maar op de markt van de Unie, vallen onder het toepassingsgebied. Daarnaast moeten zij voldoen aan dezelfde verplichtingen betreffende passende zorgvuldigheid als de respectieve EU-ondernemingen.
In de richtlijn wordt ook vermeld dat ondernemingen, met name kmo’s in de waardeketen, behoefte hebben aan toegankelijke en praktische steun om zich voor te bereiden op de verplichtingen (of de hieruit voortvloeiende verzoeken die direct aan hen kunnen worden gedaan). Het kan gaan om praktische richtsnoeren en ondersteuningsinstrumenten zoals hotlines, databanken of opleiding, alsook de oprichting van een observatorium om ondernemingen te helpen bij de uitvoering van de richtlijn. Daarnaast wordt in de herzieningsclausule uitdrukkelijk verwezen naar het personele toepassingsgebied van de richtlijn (d.w.z. dekking van bedrijfscategorieën), dat moet worden herzien in het licht van de praktische ervaringen met de toepassing van de wetgeving. Andere beperkende maatregelen om het indirecte effect op de kmo’s te verminderen, maken deel uit van de verplichtingen van ondernemingen die binnen het toepassingsgebied van deze richtlijn vallen.
Wat het materiële toepassingsgebied betreft (d.w.z. wat is gedekt), werd gekozen voor een transversaal instrument dat betrekking heeft op mensenrechten en milieueffecten. Dit weerspiegelt de sterke consensus bij groepen van belanghebbenden dat een horizontaal kader nodig is om de vastgestelde problemen aan te pakken.
Daarnaast merkte de Raad op dat de effectbeoordeling onvoldoende duidelijk is over de behoefte om de plichten van bestuurders te reguleren bovenop de zorgvuldigheidsvereisten. De Commissie besliste daarom dit probleem aan te pakken door af te wijken van het pakket van de voorkeursopties in de effectbeoordeling en zich toe te spitsen op het element van de plichten van bestuurders, ook in het licht van de bestaande internationale normen 72 , over passende zorgvuldigheid en zorgplicht. Dit omvat de plichten van bestuurders met betrekking tot de opzet van en het toezicht op de uitvoering van de processen en maatregelen van passende zorgvuldigheid in het bedrijfsleven, de opstelling van een gedragscode hiervoor en de integratie van passende zorgvuldigheid in de ondernemingsstrategie. Om de rol van bestuurders in het licht van de zorgvuldigheidsverplichtingen in het bedrijfsleven volledig weer te geven, wordt de algemene plicht van bestuurders inzake zorg voor de onderneming, die beschreven staat in het vennootschapsrecht van alle lidstaten, ook verduidelijkt, door te stellen dat bestuurders, wanneer zij hun plicht vervullen om in het beste belang van de onderneming te handelen, rekening moeten houden met de duurzaamheidsaspecten van het voorstel voor een richtlijn betreffende duurzaamheidsrapportage door ondernemingen, met inbegrip van, waar van toepassing, gevolgen voor mensenrechten, klimaatverandering en milieu, met inbegrip van de horizonten op de korte, middellange en lange termijn. Verdergaande specifieke plichten van bestuurders die in de effectbeoordeling naar voren waren geschoven, zijn niet behouden. Dit zorgt ervoor dat het voorstel zijn doelstelling nakomt en toch evenredig blijft.
Wat de opmerkingen van de Raad betreft, bevatten deze toelichting en de overwegingen van het wetgevingsvoorstel uitgebreide verklaringen van de gemaakte beleidskeuzen. De effectbeoordeling die bij de Raad is ingediend en de opmerkingen van de Raad zijn ongewijzigd bekendgemaakt, terwijl een afzonderlijk begeleidend werkdocument van de diensten is opgesteld om aanvullende verduidelijkingen en bewijzen te verstrekken naar aanleiding van de opmerkingen van de Raad betreffende bewijsmateriaal. Dit document heeft met name betrekking op:
1.omschrijving van het probleem:
–de omvang en evolutie van de milieu- en duurzaamheidsproblemen die direct verband houden met de duidelijke afwezigheid of het onvoldoende gebruik van managementpraktijken door EU-ondernemingen en die door deze richtlijn moeten worden aangepakt, en de toegevoegde waarde van de richtlijn met betrekking tot het omvangrijke pakket maatregelen om duurzaamheid in het kader van de Green Deal te bevorderen;
–waarom de markt- en concurrentiedynamieken samen met de verdere evolutie van de bedrijfsstrategieën en risicobeheersystemen van ondernemingen als onvoldoende worden beschouwd en het veronderstelde oorzakelijke verband tussen het gebruik van duurzaamheidsinstrumenten in het bedrijfsleven en het praktische effect ervan bij het aanpakken van de problemen;
2.effecten van de voorkeursoptie:
–problemen met betrekking tot derde landen, met de integratie van vaststellingen (i) over verwachte ontwikkelingen in derde landen (ook rekening houdend met steunmaatregelen voor handel en ontwikkeling in de EU en wereldwijd), (ii) over effecten op derde landen en op leveranciers in derde landen;
–het handhavingsmechanisme, dat voorziet in een verdere uitbreiding van de toegevoegde waarde van een handhavingssysteem met twee pijlers dat voortbouwt op administratieve handhaving en wettelijke aansprakelijkheid;
–effecten op mededinging en concurrentievermogen.
Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
Kleine en middelgrote ondernemingen, met inbegrip van micro-ondernemingen, vallen niet onder het toepassingsgebied, en indirecte effecten op deze ondernemingen zullen worden beperkt door steunmaatregelen en richtlijnen op het niveau van de Unie en van de lidstaten, alsook in relaties tussen bedrijven met gebruik van modelcontractbepalingen en aan de hand van evenredigheidsvereisten voor de grotere zakelijke partner.
Grondrechten
Zoals verklaard in de effectbeoordeling en op basis van bestaand bewijsmateriaal kunnen verplichte zorgvuldigheidsvereisten aanzienlijke voordelen hebben voor de bescherming en bevordering van grondrechten.
